摘要：全球地缘政治紧张与单边主义升温背景下，中国为应对外国歧视性限制措施，出台《反外国制裁法》并于2025年发布《实施规定》，实现从行政反制到国家法律层面主动防御的转型。《反外国制裁法》与相关规章构建“三位一体”反制体系，执法中明确权力归属与清单制定规则，同时注重私人诉权保障及经济实用主义平衡。该法给跨境企业带来“双重合规”压力，尤其“穿透性风险”大幅增加合规难度。上海市锦天城曾峥律师团队认为，企业需建立动态风险管理机制，通过多维度合规筛查、合同条款优化等策略，才能在复杂法律环境中把握确定性，确保全球业务稳健开展。

关键词：反外国制裁法；长臂管辖；跨境企业合规；穿透式审查

一、序言

在全球地缘政治日益紧张的背景下，单边主义和经济工具的武器化趋势加剧，传统国际贸易规则面临严峻挑战，2021年6月10日《中华人民共和国反外国制裁法》[1]（以下简称《反外国制裁法》）应运而生。2025年3月23日，国务院发布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（以下简称《实施规定》）[2]。《实施规定》进一步细化了《反外国制裁法》所规定的适用对象、反制措施、各部门权责、法律责任等内容，明确了可执行反制裁措施的程序路线。

《反外国制裁法》的诞生标志着中国在应对外部风险挑战的法律策略上，完成了从被动外交抗议到主动法律体系防御的重大战略转型。该法旨在充实中国应对外部风险挑战的法律“工具箱”，提高相关法治水平，为此前中国通过行政手段实施的反制措施提供国家立法层面的支撑[3]。对于涉及跨境业务的众多企业而言，《反外国制裁法》的实施，连同其他反域外管辖法律工具，共同构建了一个复杂的“双重合规”环境。

二、溯源与定位：中国反制法律体系的构建逻辑与法理基础

（一）立法背景：从行政规章到国家法律的升维

在《反外国制裁法》出台之前，中国已制定了一系列相关行政反制裁制度，例如商务部出台的《不可靠实体清单规定》[4]和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》[5]（以下简称《阻断办法》）。然而，这些行政措施作为部门规章，在法律层级上相对较低，更多体现为反应性措施而非常态化执法结构。《反外国制裁法》的颁布，将反制措施的权力直接提升到国家法律层面，由全国人民代表大会常务委员会审议通过。这一立法层级的提升具有决定性的战略意义。国家法律的授权使得后续的反制行为和清单措施在程序和实体上更具严肃性和权威性。

（二）中国反制法律体系的“三位一体”结构

《反外国制裁法》颁布后，与《阻断办法》和《不可靠实体清单规定》共同构成了中国反击域外管辖法律工具的“三位一体”结构。《反外国制裁法》是最高层级的授权法，对反制主体、反制措施类型及法律后果作出系统性规定。但我国各项反制裁法律、部门规章大都将“维护国家主权、安全、发展利益，保护我国公民、组织的合法权益”载入立法目的之中，这一目的更多体现出反制裁法对内实现的救济效果。[6]

这种层级化的制度设计允许国家根据不同的外部威胁和侵害程度，选择最合适的法律工具进行应对：对于严重损害国家主权和核心利益的行为，可动用《反外国制裁法》实施强力反制；对于保护中国企业免受外国域外法律影响的，则主要依赖《阻断办法》；而对于破坏正常交易秩序的，则可考虑列入《不可靠实体清单规定》。除以上反制裁专门性法律、法规外，我国《对外贸易法》《外商投资法》《数据安全法》《个人信息保护法》《国际海运条例》《进出口关税条例》《货物进出口管理条例》《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》等相关法律法规中也包含了具有反制裁性质的条款，这些条款也构成了我国反制裁法律体系中的重要内容。[7]

三、执法审视与实践路径：近年来反制裁措施的策略与目的

（一）执法权力的归属与反制清单的制定

《反外国制裁法》明确了反制措施的决策权和执行权。根据该法第四条和第九条，反制清单由外交部会同国务院有关部门确定和公布。迄今为止，外交部已在官方网站公布了多项针对美国和加拿大个人、实体采取的反制措施决定。2025年10月以来，鉴于某国在对华出口管制、海事税费等方面采取一系列限制措施，中国动用反外国制裁法等工具，密集出台反制措施。[8]

反制措施的类型涵盖了对个人的出入境限制（不予签发签证、注销签证或驱逐出境），以及对个人和组织在我国境内的动产、不动产和其他各类财产的查封、扣押、冻结；同时，也包括禁止或限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动，以及采取其他必要措施。

值得注意的是，《反外国制裁法》所发起的反制措施往往是针对具体西方国家和官员制裁行动的直接对等回应，强调维护主权和核心利益，而非盲目扩大打击面。此外，《反外国制裁法》还授权有关部门在采取反制措施后，可以根据实际情况决定暂停、变更或取消，或者根据需要授权有关部门开展调查和对外磋商，这为反制行动保留了政治和外交上的灵活操作空间。

（二）司法实践的深化：域外民事诉权的确立和维护

《反外国制裁法》在执法实践中的亮点之一，在于境内对域外制裁民事诉权的确立。《反外国制裁法》规定，中国公民和组织若因外国制裁遭受侵害，可以依法向中国人民法院提起诉讼，要求赔偿损失。这为受到外国域外管辖影响的中国实体提供了一个重要的国内法律救济渠道，增强了其维护自身合法权益的能力。

最高法2025年两会工作报告中提及了一个案例：某海洋工程公司与S设备公司侵权责任纠纷案——这也是《反外国制裁法》2021年6月10日施行后，我国法院适用第12条受理诉讼首案。目前该案已入选人民法院案例库（入库编号：2025-10-6-504-001）[9]。在该案中，我国某海洋工程公司与外国S设备公司签1.4亿元船舶建造分包合同，2024年6月前者履约后，因被第三国制裁，S公司拒付8600余万元尾款。该公司先向南京海事法院申请诉前“活扣押”涉案船舶，后依《反外国制裁法》起诉。法院受理后，S公司付9974.3万元反担保金解押，法院释明法律后果促成调解，39天内达成协议，后划拨和解款，此案是该法施行后首起相关侵权诉讼在当今中国企业屡受单边制裁影响利益受损的情况下，对于《反外国制裁法》的适用和处理类似纠纷具有很强的指导意义。

资产冻结是对被反制实体最简单有效，也最直接具备威慑力的惩罚措施。然而，若被冻结的资产（如船舶）是全球贸易链中的关键环节，长期冻结可能导致不必要的经济附带损害，甚至影响到与该资产相关的第三方中国或国际企业的正当利益。在该案中通过引入反担保金这一司法机制，法院成功地找到了平衡点：国家对反制实体的威慑力并未减弱（担保金仍被持有），但关键商业资产得以解除限制，保障了贸易的连续性。这一实践表明，《反外国制裁法》的执法并非一刀切的政治惩罚，而是融入了高度的司法灵活度与经济实用主义考量，以确保反制措施既能达到维护国家利益的目的，又能最大程度地减少对中国商业环境和全球产业链的不利影响。

四、合规警示与风险穿透分析：谁可能被卷入旋涡？

《反外国制裁法》对跨境企业的合规挑战是系统性的，其风险点远超简单的“实体名单”比对。尤其值得关注的是该法第五条规定的“穿透性风险”，这使得合规焦点从传统的“实体风险”转向更复杂的“关系风险”。

在《反外国制裁法》框架下，面临合规压力的企业群体呈现明确画像，同时需应对双重合规挑战。其中，跨境企业在华子公司及合资公司作为外国制裁者或其关联方在华资产的载体，最易成为反制清单目标；供应链涉及高科技或军民融合的企业，可能同时受到出口管制、不可靠实体清单与该法的交叉制约。而该法下最严峻的风险，在于第五条明确的反制措施延伸适用规则带来的关联实体影响与穿透式打击，国务院有关部门可对四类主体采取反制措施，包括列入反制清单个人的配偶和直系亲属、列入反制清单组织的高级管理人员或实际控制人、由清单个人担任高级管理人员的组织，以及由清单个人和组织实际控制或参与设立、运营的组织，这极大增加了企业合规尽职调查的难度与广度。这一条款的严厉之处在于其明确的穿透性。它涵盖了西方制裁体系中“次级制裁”[10]和“50%规则”[11]的精神，但又将其扩展到个人关系层面（配偶和直系亲属），以及对组织的实际控制和运营参与度。

对于企业而言，这种法律上的宽泛带来了极大的延展性。传统的尽职调查通常只关注直接交易对手方或其持股50%以上的子公司是否在清单上。然而，《反外国制裁法》要求企业必须深入调查交易对方的高级管理层、实际控制人及其直系家庭关系，以及他们参与设立或运营的组织。由于这些“关系风险”信息往往涉及个人隐私或复杂的海外架构，且缺乏公开、权威的官方信息源，企业自我识别和风险管理的成本呈指数级增长。《反外国制裁法》下的关联实体及穿透风险分析如下表所示：

《反外国制裁法》下反制措施的适用范围与穿透风险

（一）与其他清单的交叉风险：制裁链条的传导效应

企业在进行合规筛查时，必须意识到《反外国制裁法》清单与中国其他管制清单的交叉风险，即制裁链条的传导效应。例如：

《反外国制裁法》与《不可靠实体清单规定》的叠加：《反外国制裁法》的反制措施（资产冻结、限制交易）比《不可靠实体清单规定》的惩罚（主要为禁止或限制进出口活动）更为严厉且直接。一个实体若同时被列入两个清单，其在华业务将遭受毁灭性打击。
《反外国制裁法》与出口管制名单：对于涉及两用物项或军品出口的企业，若交易对象被列入《反外国制裁法》反制清单，则必须立即停止或限制交易。即使是出口管制下的“关注名单”实体，也要求出口经营者提交风险评估报告并承诺遵守法规，且许可审查期限不受限制。

综上所述，《反外国制裁法》的合规挑战要求企业从传统的“点对点”交易审查，转向全景式的“网络化关系筛查”。任何与被反制实体或其关联方进行的交易、合作都可能被视为违反《反外国制裁法》，并受到限制或禁止。

五、应对方案与行动计划：跨司法管辖区的风险管理策略

面对《反外国制裁法》带来的复杂合规环境和双重禁令风险，跨境企业需要建立一套动态、多层次的风险管理和应急响应机制。

（一）风险预防：前置化合规体系搭建

建立清单穿透式排查机制，不仅核查自身及直接合作方是否在反制清单内，还需追溯关联实体，包括清单个人的配偶、直系亲属，以及清单组织的实际控制人、关联运营企业，避免因 “穿透式打击” 触发风险。

针对 “双重合规” 压力，制定差异化合规手册，例如高科技供应链企业需同步衔接出口管制与反制裁规则，金融机构则需明确资产冻结的报告流程与时限，确保各业务线操作有章可循。

（二）实时监控：动态化风险感知网络

搭建多维度信息监测系统，实时跟踪国务院及相关部门发布的反制清单更新、政策解读，同时关注国际制裁动态对在华业务的传导影响，第一时间识别潜在风险点。

定期开展内部合规审计，重点检查合作方资质、资金流向、合同条款中是否存在违反《反外国制裁法》的内容，尤其排查是否存在被第三方制裁波及的关联交易。

（三）内部应急响应与报告机制

预警和响应速度是减轻反制措施影响的关键。企业必须建立一个快速、跨部门的危机响应机制：

建立快速响应小组：团队应由法律、合规、公共关系、业务和财务部门的核心成员组成，职责明确，确保在制裁/反制风险发生的第一时间，能够快速评估法律风险、暂停高风险交易，并进行外部沟通。
合规培训：定期对涉及涉外业务的高级管理人员和员工进行《反外国制裁法》及其关联法规（如UEL、《阻断办法》）的专业培训，提高全员对关系穿透风险的敏感度。
寻求专业法律服务：鼓励并确保在面对复杂的合规问题时，立即寻求专业的法律服务机构协助，获取针对性的法律建议，协助企业实施风险控制管理。

（四）寻求行政许可与司法救济的通道

《反外国制裁法》体系并非完全封闭，企业应积极利用其提供的行政和司法救济途径：

申请行政许可（豁免）：《反外国制裁法》授权有关部门确立了许可申请程序。在非遵守外国制裁将严重损害企业自身或国家利益的极端情况下，企业应研究相关细则，向国务院有关部门提出许可申请，寻求行政豁免或许可，以继续进行关键业务活动。
勇于启动诉讼程序进行损害追索：如果企业因外国制裁或其域外适用而遭受权益侵害，应当依法向中国人民法院提起诉讼，追索损害赔偿。在资产受到反制措施威胁时，应参考利用反担保金机制，向法院申请以资产置换担保金的方式，保护关键资产的运营连续性。这种务实的司法策略，能有效减少反制措施的经济附带损失。

六、结论：在不确定性中探寻法律的确定性

《中华人民共和国反外国制裁法》的实施，是中国维护主权和核心利益的法律武器，标志着中国在国际法律斗争中迈向了制度化、常态化的主动反制阶段。该法的立法基础坚固，其执法实践中展现出的司法灵活性和经济实用主义，使得这一法律工具更具威慑力和可操作性。

上海市锦天城曾峥律师团队认为，对于全球运营的跨境企业而言，《反外国制裁法》的穿透性规定和与其他法律工具的交叉适用，极大地提升了合规的复杂性，使合规工作从传统的“是否违法”审查，转向了主动的“如何持续运营”战略规划。企业必须建立多维度、前置性的合规管理体系。在一个国际规则不断被地缘政治撕裂的时代，法律的严谨性是企业应对政治经济波动，避免陷入“双重制裁”陷阱的基石。合规管理不再仅仅是成本，更应被视为一种战略投资，旨在不确定性中最大限度地把握法律的确定性，确保商业活动的长期稳健运行。

注释

[1] 中国人大网，中华人民共和国反外国制裁法，http://www.npc.gov.cn/npc//c2/c30834/202106/t20210610_311892.html，访问时间：2025年10月17日。

[2] 中华人民共和国中央人民政府，实施《中华人民共和国反外国制裁法》的规定，https://www.gov.cn/zhengce/content/202503/content_7015400.htm，访问时间：2025年10月17日。

[3] 王林,洪紫祺.《反外国制裁法》的完善建议及实施中的注意事项[J].武汉公安干部学院学报,2022,36(02):40-45.DOI:CNKI:SUN:WHGB.0.2022-02-009.

[4] 中华人民共和国商务部，不可靠实体清单规定，https://www.mofcom.gov.cn/dl/file/20211203230795.pdf，访问时间：2025年10月17日。

[5] 中华人民共和国中央人民政府，阻断外国法律与措施不当域外适用办法， https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593445.htm，访问时间：2025年10月17日。

[6] 杜玉琼,黄子淋.论我国反制裁法的功能及其实现路径[J].河北法学,2023,41(06):90-112.DOI:10.16494/j.cnki.1002-3933.2023.06.005.

[7] 刘敬东,雷啸天.贸易制裁与反制裁的法律博弈：国际法治视角下的中国方案[J].供应链管理,2025,6(04):5-18.DOI:10.19868/j.cnki.gylgl.2025.04.001.

[8] 新华社，中方决定反制！，https://mp.weixin.qq.com/s/TZxE0yX0nOVJiMsJJYu-Dw，访问时间：2025年10月17日。

[9] 人民法院案例库，某海洋工程公司与S设备公司侵权责任纠纷案，https://rmfyalk.court.gov.cn/view/content.html?id=vGv1HBq1JFHhl0ctyi6vLN0uDVtbrua%252FWOmNg3jIWYw%253D&lib=ck&qw=%E4%B8%9C%E6%96%B9%E7%BB%8F%E9%AA%8C，访问时间：2025年10月17日。

[10] 李瑾.美国经济制裁外交中的单边次级制裁法律问题研究[J].青海师范大学学报(社会科学版),2021,43(05):25-33.DOI:10.16229/j.cnki.issn1000-5102.2021.05.014.

[11] 合规官，美国制裁的50%规则，https://mp.weixin.qq.com/s/IyKxOTAUhygq0MkNhJtQtA，访问时间：2025年10月17日。

来源：云上锦天城

作者：

曾峥，锦天城律师事务所高级合伙人；邮箱：ekinzeng@allbrightlaw.com
陈伊韬，锦天城律师事务所律师；邮箱：chenyitao@allbrightlaw.com

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